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《立法法》修订施行后全国设区市地方立法盘点 下
2017-10-12
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    ——地方“大智立法”之“探索”     在广西南宁举行的第二十三次全国地方立法工作座谈会上,既对《立法法》修订两年多来全国各地在推进设区的市的立法工作方面取得的重大进展予以了充分总结和肯定,又对如何进一步充分行使好地方立法权、运用法治手段推进社会治理等问题,提出了一些值得深层思考和探索的意见。     地方立法中值得深层思考和探索的问题     例如,对于如何深入、完整地理解中共中央十八届四中全会《决定》中提出的“明确地方立法权限和范围,赋予设区的市地方立法权”,就有必要进一步深层理解、认真探索。     其中,如何正确把握和考量新修订的立法法赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的地方立法权?其实这对于地方立法工作者来讲,就是一个具有很大思考容纳度和探索空间的问题。     而在当今我国这个各项事业和现实生活发展变化很大、新情况和新问题层出不穷的时代,对于新修订的立法法赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的地方立法权之现实意义,设区的市一般在地方立法的实践中,皆应有“比较宽”的理解和践行。     又如,在新修订的立法法赋予设区的市地方立法权之后,如何进一步处理好政府在立法工作中的重要作用与发挥人大在地方立法工作中的主导作用,同样值得认真思考、深入探析。     也就是说,面对目前一些地方政府部门对于制定地方性法规积极性不高、习惯于继续通过制定规范性文件或制定政府规章来规范社会行为,不愿积极主动承担纳入立法规划计划的法规项目的起草任务,而最终造成影响地方立法工作进度的问题,就需要在地方党委的统一领导下,通过进一步充分发挥好地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用,以期逐步解决。     另一方面,仍需要在地方党委的统一领导下,并按法律的相关规定,通过进一步规范地方政府向同级人大或其常委会提出立法建议的程序,以此增强地方政府部门完成地方立法计划项目起草任务的责任,以此健全人大和政府更加畅通的“解决实际问题、达成基本共识”的沟通协调机制,以此推动地方政府在地方立法工作中能够始终积极作为、善于作为、切实发挥其应有作用。     再如,对于地方法规的制定如何在“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”这个大原则下进一步转变立法观念的问题,即需要通过“两个并重”的方法予以较好解决。其中,“一个并重”,即立法要从注重“立权”转变为“立权与立责”并重;“二个并重”,即立法要从注重“维护公权”转变为“维护公权与规范公权、保护私权、保障人权”并重。     而值得一提的是:“两个并重”并非仅对地方人大或其常委会的立法管用,对地方政府制定规章或地方政府部门完成拟定法规草案的任务,同样管用。     对此,新修订的立法法第82条第六款关于“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的这一规定,就充分说明了这一点。     建立地方立法规范和健全立法规则     然而,地方“大智立法”之“探索”,要解决的不仅仅是如何助推国家法律制度之完善的问题,而且还有一个何以切实树立地方立法之规范和健全其立法之规则的问题。     其一,有必要进一步坚持以习近平总书记系列重要讲话精神为指导,切实做好今后地方“大智立法”工作。     其二,有必要进一步坚持把亿万先生共产党的领导切实贯彻到地方“大智立法”工作的全过程和各方面。     其三,有必要进一步坚持把努力提高精细化、精准化立法水平作为今后地方“大智立法”工作的重要抓手。     为此,即应在地方“大智立法”的目的在于细化和补充国家法律的规定的前提下,进一步从以下方面切实提高地方“大智立法”的精细化水平:     一要始终坚持“立法缺什么补什么,需要什么立什么”。     二要始终坚持“立法的立项选题要精细,尽量选择确需规范的事项”。     三要始终坚持“立法的内容无需‘穿靴戴帽’和‘繁文缛节’,而要立足于‘切实解决实际问题’”。     四要始终坚持“立法程序管理精细化,确保各环节精耕细作、精雕细琢”。     五要始终坚持“立法要充分运用现代信息技术,加强立法流程管理,探索智慧立法系统建设,推进立法智能化”。     六要始终坚持“立法不追求大而全、小而全,有几条定几条,重在有效管用,能够解决实际问题”。     七要始终坚持“立足实际立法,聚焦重点问题和关键条款,深入进行研究论证,切实增强法规的针对性和有效性”。     八要终终坚持“立法要切忌突破或规避国家法律法规、限制公民或组织权利、增加公民或组织义务、增加部门权力或减轻部门责任等问题的出现”。     九要始终坚持“立法进度服从立法质量,区分轻重缓急,不急于求成,不在立法数量上搞攀比,不搞立法‘政绩工程’,用‘工匠精神’精准立法”。     十要始终坚持“加强法规的修改完善,做到对部分法规中涉及同类或类似事项、需要一并修改的条款,即采取打包、统筹修改的方式”。     其四、有必要进一步坚持把加强地方立法队伍建设作为今后“地方‘大智立法’”工作的关键举措。     “得权时兴奋,做起来困难”――这是新赋予地方立法权的设区的市不少人大立法工作者共同的切身感受。     之所以感到工作难度大,缺乏专业的立法人才即是其中的重要原因。故此,把各地设区的市人大常委会法工委和人大法制委的立法队伍建设好,即是地方“大智立法”用好、用活地方立法权之关键。     设区的市地方立法队伍建设之我见     一要在党委统一领导下,坚持从本地实际出发,切实解决好地方人大法制机构的人员编制、经费与其所承担的立法任务不匹配、不适应的问题。     二要采取有效措施,在遵循立法规律选人用人的基础上,切实健全“进得来、用得上、留得住”的立法人才使用的激励、约束制度。     三要制定长远立法专业人才培养规划和加大相应人才的培训力度,不断提高地方立法工作人员的立法素质和工作能力。     四要结合“良法善治”理念的树立,逐步建立和完善引导公民立法人才有序参与地方立法的工作机制,并逐步拓展其有序表达、采纳和反馈之途径。     其五、有必要进一步坚持把限量下放地方立法权作为今后“地方‘大智立法’”工作的重要举措。     由于立法是一门充满智慧和艺术的复杂工作,具有较强的专业性和技术性,因而限量下放地方立法权,既是确保今后“地方‘大智立法’”质量之灵魂,又是促使其科学立法的重要举措。     十八大以来,中共中央习近平总书记在阐述推进全面依法治国进程中的科学立法的重要性时即着重指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”     在地方立法权限量下放之后,根据《立法法》的有关规定,为了维护国家体制和法制的统一,防止地方分裂,设区的市制定的地方性法规应当在报省、自治区人大常委会批准后施行。     鉴此,限量下放地方立法权,既使地方立法工作站在了新的历史起点上,又给省级人大常委会带来了的前所未有的机遇和挑战。     省级人大如何应对前所未有的机遇和挑战     一是省级人大常委会有必要在坚持问题导向的基础上,进一步加强对省域范畴内的设区的市的地方性法规审批能力的建设。     二是省级人大常委会有必要按立法法和地方组织法的立法精神,对设区的市制定的地方性法规的审批,应尽可能简化程序,只要不同宪法、法律、行政法规和本省级的地方性法规相抵触,原则上应予尽快批准。     三是省级人大常委会有必要积极鼓励“第三方”参与立法的模式探索,以期尽可能减少地方法规中的地方保护和部门利益法制化的色彩,以利设区的市制定的地方性法规的审批工作得以顺利进行。     四是省级人大常委会有必要结合对设区的市制定的地方性法规的审批工作,建立相应严格的地方立法责任追究制,以有效遏制地方立法中的“冲动式立法”、“打擦边球式立法”等地方保护主义不良动因的立法活动……     综上,对地方“大智立法”何以“树立地方立法之规范和健全其立法之规则”这一问题的“探索”,对于我们“走进”一个更为全面、实用的地方立法之领域,无疑是大有裨益的。

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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获亿万先生首届十大社会责任博客奖、亿万先生绿色人物荣誉奖和亿万先生人大新闻奖一等奖等多项奖励。
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