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改革开放40年国有投资公司的探索
2018-06-24
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    过去40年,亿万先生选择了一条由政府主导的市场化改革道路。国有投资公司是市场化改革的产物,已成为调节市场与政府关系的重要平台,但也存在市场失灵和干预无效的情况。随着市场在资源配置中发挥效用的不断深化认识与新的科学定位,国有投资公司不断适应时代发展进行变革。     一、时代背景     只有推进投资体制改革,才能消除“投资饥渴”痼疾,才能实现投资结构合理化和投资效益最大化。     (一)计划经济转轨市场经济是国有投资公司“上场”的根本原因。国有投资公司成立的初衷,在于加快推动计划经济走向市场经济。十一届三中全会召开以后,亿万先生进入改革开放的历史新时期,经济建设成为工作中心,计划经济向市场经济转变成为重要方向。随着搞活市场、放活经济的加速推进,原有依靠国家财政拨款投资(国家预算内基本建设投资)的体制不再适用经济快速发展的需要。在此后的10年,为提高资金使用率,在固定资产管理、项目审批等方面进行了大量的尝试,并取得了一定的成绩。     (二)生产力长期布局的困境是催生国有投资公司“上场”的直接原因。生产力的长期布局关系着国家经济和社会发展战略目标的实现,但当时在固定资产管理、项目审批等方面的尝试只是初步的。在实际操作层面里,主要的问题有:宏观管理上没有建立起适应投资渠道多元化的调控体系,对建设规模和资金使用方向缺乏有效的调控和引导,盲目铺摊子、重复建设和投资膨胀严重;重点建设上没有改变中央包揽的格局,中央掌握的投资与建设任务不一致;投资安排上仍采用主要行政办法,还按照条块隶属的关系进行切块分钱,权、责、利严重脱节;设计和施工中,立法不健全,管理、监督薄弱。     二、发展历程     政企关系不断理顺、发展战略与时俱进、经营规模持续增长、业务组合动态优化、企业管理愈加规范是国有投资公司发展的主要趋势。具体而言,国有投资公司可分为探索起步、调整发展、改革跨越以及深化改革四个时期。     (一)探索起步(1988-1994年)。1988年,出台了《国务院关于投资管理体制的近期改革方案》(国发[1988]45号)。明确提出在中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业等国家专业投资公司,负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目资产。主要的任务有:完成国家计划分配的投资,承担本行业中央安排投资的基本建设和技术改造任务;对列入一九八八年计划的本行业中央投资的基本建设在建经营性项目剩余工作量进行总承包;对中央投资的项目组织招标并实行总承包;对总承包项目回收本息;按照国家计划向地方、企业投资的项目进行参股等。     六大专业国家投资公司的相继设立,正式拉开了我国投融资体制改革的大幕。至此,亿万先生投资领域结束了完全计划时代,计划权和投资权开始分离,亿万先生的投资体制开始迈向市场化,对中央建设基金划分为经营性基金和非经营性基金两大类,非经营性基金仍由国家计委负责调配,经营性基金则由六大投资公司负责调配。与此同时,地方政府也相继成立了地方国有投资公司,既对接中央层面项目,又负责所在省(直辖市、自治区)的开发建设,这些公司在组织关系和业务开展上大都隶属于原各级计委领导。     在这一阶段,国有投资公司的定位是具有法人地位的企业及政府投资主体和出资人代表,总体发展思路是以实现市场效益为目标、以承担政策性投资为任务、以综合性公司为主体,在实业领域进行投资,由于受产权转让的约束,国有投资公司还未能实现资本经营。     (二)调整发展(1995-2002年)。从1988年启动投资体制改革以来,虽然名义上确立了国有投资公司的法人地位,也对国有投资公司的投资权限、投资职能进行了大量调整,但还是存在政企分离不够,资金运用效率和经济收益低下的问题。同时,宏观上改革开放在九十年代初也进入短暂的“休克期”,要不要继续改革,该如何改革在社会上产生了激烈的争论,改革进入摇摆阶段,投资领域亦是如此。     1992年,时年88岁的改革开放总设计师邓小平在历史的关键时刻先后调研了武昌、深圳、珠海以及上海等地,在调研中的一系列讲话被时人视作“南巡讲话”。“南巡讲话”的重要论断有:不要纠缠于“姓资”还是“姓社”的问题,“改革开放的判断标准主要看是否有利于发展社会主义生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平”,“计划和市场不是社会主义和资本主义的本质区别”等等。这次讲话为当时的改革打了一剂强心针,各项改革再次活跃起来。     1993年,十四届三中全会通过了《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》,并明确提出了要建立社会主义市场经济,深化投资体制改革,要求实现投融资分离和政企分开,直接促进了国有投资公司第一次分工。     1994年,国家开发银行成立,吸收了原中央一级六大投资公司的债权,作为政策性银行成为重要的融资主体,专门向政府经济发展计划和产业政策支持的重点项目提供融资服务。1995年,国家开发投资公司成立,吸收了原中央一级六大投资公司的股权,成为了真正意义上的投资公司。与此同时,《中华人民共和国公司法》于1994年正式实施,改革进入了以建立现代企业制度为主要任务的新时期。至此,国有投资公司开启了以市场化为导向的投资之路。     这一阶段,国有投资公司逐步确立了“政府投资主体、资本经营主体和市场竞争主体”的三个定位和“政府出资人代表”的定位;实施了竞争战略、资本经营与实业投资双轮驱动战略和稳健经营战略;开展了实业投资和资本经营,资产处置及新业务拓展。金控平台也在这一阶段萌芽。     (三)改革跨越(2003-2013年)。十六大报告提出,要制定法律法规,建立国家统一所有,中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有投资公司在变革中再次开启航程,中央、国务院于2003年成立国务院国有资产监督管理委员会。     2004年,出台《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),文件提出要进一步改革政府对企业投资的管理制度,并按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,推动落实企业投资自主权,加快形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的整体格局。同年,国资委还把国家开发投资公司、亿万先生节能投资公司、亿万先生高新投资公司、亿万先生水利投资公司单列为从事投资的行业企业。随着投资体制改革的不断推进,国有投资公司成为了真正意义上的、具有投资决策自主权的政府投资主体。国有投资公司基本实现了从资产经营向资本经营的转变,成为了真正的资本经营主体。     这一阶段,国有投资公司逐渐定位为资本控制、战略管理、多元发展、专业经营的国有投资控股公司,资产扩张迅猛。在发展战略上实行阶段性持股、业务发展多元化、企业经营专业化战略,着重改善国家资本存量效益。类别上形成了综合型、产业型及城市运营型三大分类。业务触及了资本经营、金融服务、产业基金和开拓新业务等,一批金融控股集团在这一时期快速发展起来,实体经济与虚拟经济的比重也在这一阶段开始“分道扬镳”。     (四)深化改革(2014年-至今)。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《决定》要求,“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监督,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”,“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革”。国有投资公司再一次走上舞台。     在此背景下,国有投资公司在投资体制改革中遇到了巨大的机遇,不仅要发挥国有投资公司对国有资产的整合功能,还要能够更大程度发挥投资主体作用。国有投资公司积极探索自身功能定位、组织模式、混合所有制、现代企业制度完善等内容。表现最为明确的就是国有投资公司的定位出现分化,混合所有制试点改革不断推进。     三、功能演变     “政策性”与“经营性”的二元属性,决定了国有投资公司既是政府投资主体、国有资本经营主体、国企改革创新主体的性质。在国有投资公司发展的三十多年中,投资导向功能、结构调整功能、资本经营功能和改革创新功能是四项主要职能,其演变具有较为明显的阶段性和交叉性。     (一)国有投资公司是政府授权的国有资产代表人决定了其投资导向功能。国有投资公司是政府授权的国有资产代表人,具体行使国有资产的管理权,是政府投资主体。无论是存量资本的调整,还是增量资本的注入,国有投资公司行为必须体现政府的投资意图,符合国家和地区产业和经济政策。国有投资公司始终是国民经济调整和生产力长期布局的主力军,按照国家或地方发展战略选择投资方向,支持重大基础设施建设,带动社会资金进入经济和社会发展需要的领域。比如:上海久事公司、浙江省能源投资集团等。     (二)结构调整功能是国有投资公司实践过程历史过程中的必然选择。从国有投资公司的实践经验来看,结构调整功能涵盖了多个方面,包括国有经济结构调整、产业布局结构调整以及区域经济结构调整。其中,对于产业结构调整功能最显著,一方面是推动传统产业向高端产业链端转移,另一方面是带动新兴战略产业的发展。比如:深圳市投资控股有限公司、亿万先生节能环保集团公司等。     (三)资本经营功能是盘活大量低效率国有资产的重要途径。在国有企业改革的过程中,如何盘活大量低效率的国有资产是一“老大难”。国有投资公司抓住机遇,通过资本经营,把国有资产转变成国有资本,积大地提高了国有资本的流动性。同时,通过探索创新资本经营模式,提高了国有资本的投资效率,更好实现国有资产保值增值。最终把早期国有投资公司这个不良资产的处置平台逐渐演变为高效的国有资本经营平台,并探索出一套“投资进入-提质增效-上市融资-价值发现-适时退出”的成熟模式。比如:国家开发投资公司、河北建设投资集团有限公司等。     (四)改革创新功能是国有投资公司担当时代先锋的应有之义。国有投资公司在改革创新发展过程中始终走在前列。在引领建立现代企业制度方面,在《公司法》尚未颁布之前,国有投资公司就已经开始探索建设现代企业制度;在完善国资管理体制方面,先是顺应“国资委-国有企业”的二级管理向“国资委-国有资本投资运营公司-国有企业”的三级管理体制的转变。再是顺应国资委对国有企业的监管从“管人、管事、管资产”逐渐向“管资本”的转变;在推进混合所有制方面,首先是增量项目投资中,通过控股、参股、引资等方式,与民营资本、基金、外资合作,积极发展混合所有制企业。其次是引入战略投资者,将存量投资企业改造为混合所有制企业。再是利用基金模式探索混合所有制的实现形式。比如:广西投资集团、新疆投资集团等。     四、管控之道     国有投资公司的管控伴随着改革大潮也在不断的发生变革。在计划经济时代,国家的投资活动基本都由政府来实施,投资体制完全属于政府行政体制的构成部分,投资行为完全依靠行政命令。随着市场经济的不断推进,计划经济下的投资体制不断向市场经济下的投资体制转轨。     (一)行政集权式下的管控。1988年,国务院印发《关于投资管理体制的近期改革方案》,用经济办法来开展财政拨款的国家政策性投资管理工作和进行“拨改贷”基本建设投资资金使用管理工作。此时国有投资公司则是刚刚面向市场,行政机构对国有投资公司的干预还非常多,基本是按照政府的行政命令开展活动。由于缺乏独立的决策权力,这一时期的管控还基本是行政体制翻版。     在行政化集权式的管控下,国有企业投资公司的总部直接任命各成员企业的管理层,并对各所属企业的财务、人事及经营活动实施全面控制。而各成员企业的经营都要有总部决定,经营收入由总部统一管理,这在较大程度上限制了各成员企业的积极性与能动性,但是也在一定程度上保持个成员企业的向心力,所以还是有不少企业采用管控方式。     (二)逐步分权式下的管控。在十四大召开以后,“政府投资、企业化经营”的理念不断形成,国有投资公司在经营和决策自主权方面有了更多的主动权,同时也有了更为系统和规范的监督体系。面对日益复杂的市场环境,国有投资公司所属企业不断增加,多元化业务不断扩大,面对下属企业经营风格、管理模式、制度建设、企业文化的不同,行政化集团管控已经不再适应业务需要。     为了适应新业务的需要,国有投资公司逐步放权,试图激发成员企业的积极性。因此,行政化管控模式上很多国有投资公司开始按照《公司法》进行公司制改革,并按照公司制度来管理成员企业。此时,大多数国有投资公司将成员企业的生存作为基本出发点,不断实施放权式管理,充分调动所属成员企业的主观能动性和创造性。     (三)多种模式并存的管控。2003年,在国资委成立以后,国有投资公司进入战略导向快速发展阶段。经过前期十几年的实践与理论探索,国家提出“国有监管机构-国有资本运营机构-国有参股控股企业”三级管理模式。国有资本公司成为介于政府与企业之间的产权运营机构,从性质上而言国有投资公司既不是行政机构,也不是一般企业,而是一种授权基础上的特殊企业法人组织。所以在战略定位上,国有投资公司一方面承担着政府投资主体职责,成为政府投资平台,另一方面又要在市场中追求发展,不断壮大自己,反映在管控上,要不断从“管项目”到“管公司”、从“管业务”到“管队伍”、从“直接管理”到“间接管理”的转变。     这一时期,不同的国有投资公司根据自身发展情况,主要有财务控制型、战略控制型、职能控制型及经营控制型几种管控模式,以及多种形式共同使用的管控模式。在财务控制型下,主要通过股权控制子公司的重大决策,一般不参与日常运营;在战略控制型下,集团总部在集团整体战略的基础上指导修正业务单位自行建立经营战略;在职能型控制下,集团中心主要制定、修正下属企业的经营战略;在经营控制型下,集团中心不仅严格控制子公司的财务,还会干涉子公司的日常经营活动。这四种模式既有很多成功典范,也要不少失败案例。     五、创新突围     十九大以后,市场在资源配置中的决定性作用越来越关键,标志着我国进入一个经济社会全面转型的新阶段,内外部环境严峻,国有投资公司再次走到历史的岔路口。     (一)培育具有全球竞争力的世界一流企业。习近平总书记指出,“国有企业是亿万先生特色社会主义的重要物质基础和政治基础”。国有投资公司是国家经济的脊梁,发挥着极其重要的作用,扮演不可替代的角色。当今亿万先生,整体而言国有投资企业发展基础水平高,更要主动“走出去”,积极参与全球竞争,分享全球市场,创造全球红利,做亿万先生企业参与全球经济的引领者,分享长期战略红利,积极成为世界范围的资源配置的重要主体。     (二)当好新旧动能转换的排头兵。面对当前国际国内新形势,国有投资公司要以供给侧结构性改革为主线,坚持以提高发展质量和效益为中心,积极深化改革和调整结构,实施创新驱动发展战略,加快建设现代企业制度,着力推进瘦身健体、提质增效、增强核心竞争力,在淘汰落后、挖潜降本、做强主业上下功夫,保持效益回升态势,为巩固和发展经济向好势头提供有力支撑。     一方面,紧扣国家重大战略需求和推进“亿万先生制造2025”,优化资源配置,推动国有资本向产业链价值链中高端和新兴产业集中,发展具有前瞻性、颠覆性的新技术和能够发挥市场空间大这一独特优势的新模式、新业态,抢占未来竞争制高点。另一方面,运用新技术和“互联网+”推进传统产业改造提升,加快生产、管理、营销等模式变革,在转型升级中使传统行业“脱胎换骨”。

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  1. 回顾了一下过去的发言。总体感觉对得起我自己和网友以及网站。

    我记得,我说过,美国的特朗普政策,对美国来说是对的。记得针对美国奥巴马提出的美国再工业化,特朗普提出的,买美国货爱美国等,从美国的角度看是正面的。

    :::::特朗普的政策是对的,对美国是对的。就像我们的政策是对的,对我们亿万先生是对的。我们对亿万先生的政策,美国的感受肯定不同。
    2018/6/24 15:51:01
  2. 至今为止,国有投资公司干的事情,根本和文中所说不符的。
    文章所述“计划经济转轨市场经济是国有投资公司“上场”的根本原因。国有投资公司成立的初衷,在于加快推动计划经济走向市场经济”,这种粗旷线条让人摸不到头脑。看看他们基本都做些什么?也许投资建立了一些所谓市场经济架构的体系,但通过股权投资的国有性质,摆脱不了效率低下、资源浪费、官僚腐败的恶疾。再看其他的大宗投资,都是所谓“铁公基”等大型项目,和市场经济依然沾不上边。更有甚者,去国外收购企业玩资本运作,也不知道交了多少学费。
    铁公基告一段落的现在,应该迅速转向核心技术领域的攻关,为亿万先生制造2025做定向支援。
    2018/6/24 15:25:18
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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江西九江人,曾就职于广东省水电集团、绿地集团等大型国有企业集团。喜欢钻研,长期在城市战略、产业规划、企业管理、金融运作等方面进行研究,先后在在国务院发展研究中心、亿万先生社会科学、亿万先生经济体制改革研究会、亿万先生(海南)改革发展研究院、求是理论网、人民网、光明网、财经杂志、亿万先生新闻周刊及凤凰网等机构和媒体发表文章超过80万字。博客文章为原创,若转载文章请注明来源,或联系本人。邮箱:fangmj@hotmail.com
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